開篇語

　　法治，是現代文明的突出标志，是社會發展的重要基石。治蓉興蓉，重在法治。3月28日，常州市召開推進依法治市工作電視電話會議，《常州市依法治市實施綱要》出台，進一步明确了依法治市的指導思想、基本原則、目标任務、實施進程和組織保障。在《綱要》的基本原則中說到：“堅持以人為本。堅持人民主體地位，堅持執政為民、立法為民、執法為民、司法為民，切實解決損害人民群衆合法權益的突出問題。”

　　無論是加強地方立法建設、推進法治政府建設、提升依法執政水平、促進司法公平正義，還是推進社會依法治理、加強全民學法用法，事實上，依法治市與我們每一個人休戚相關，并正推動着我們的生活和全社會往越來越好的方向前行。

　　接下來，按照部署，依法治市進程将在我們每一個人身邊深入推進。

　　今日起，常州商報将推出系列解析式報道，對會議精神、《綱要》亮點進行深入解讀。今日，我們關注的主題将從“加強地方立法”展開。

　　依法治市工作從7大方面展開提升

　　依法執政水平

　　加強

　　地方立法建設

　　推進

　　法治政府建設

　　促進

　　司法公平正義

　　推進

　　社會依法治理

　　加強

　　全民學法用法

　　強化

　　權力監督問責

　　《常州市依法治市實施綱要》已于日前正式印發，對常州依法治市的指導思想、基本原則、總體目标、實施進程進行了全面闡釋。《綱要》還提出，依法治市工作将分别圍繞提升依法執政水平、加強地方立法建設、推進法治政府建設、促進司法公平正義、推進社會依法治理、加強全民學法用法、強化權力監督問責7個方面展開。

　　關鍵詞

　　依法執政 依法行政

　　依法辦事能力

　　為考察任用幹部重要條件

　　在提升依法執政水平方面，《綱要》提出，要建立健全人民群衆依法參與管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事務的工作。把遵守法律、依法辦事能力作為考察任用幹部的重要條件，嚴格依照法定程序向國家機關推薦幹部。推行新提任領導幹部有關事項公開制度試點。

　　在黨内法治建設的推進上，要普遍建立法律顧問制度，把經過法律咨詢、具有法律依據、完成合法性審查作為黨委（黨組）作出重大決策和出台重要政策的必經程序。

　　《綱要》明确，要全面清理、逐步取消非行政許可項目。推行行政審批清單制度，市、區(市)縣、鄉鎮(街道)統一向社會公布行政審批事項目錄清單，清單之外一律不得實施行政審批或新設審批事項。實行政府購買服務目錄制度，對符合購買條件和範圍的事務性管理服務引入競争機制，通過合同、委托等方式向社會購買。

　　要完善行政決策規則和程序，明确決策範圍、權限，把部門論證、公衆參與、民主協商、專家論證、專業機構測評、成本效益分析、風險評估、合法性審查和集體讨論決定作為重大決策的必經程序。普遍建立政府法律顧問制度。

　　關鍵詞

　　科學立法 嚴格執法

　　拓展途徑

　　讓公民有序參與立法

　　《綱要》提出，要規範提出立法建議的程序，及時把市委的重大決策以及實踐證明行之有效、可以普遍推行的工作舉措，通過法定程序轉化為具有法律約束力的行為規範。要推進地方立法從側重經濟立法向經濟和社會立法并重轉變，從管理型立法向服務型立法轉變，從側重實體立法向實體、程序立法并重轉變。

　　常州還将建立健全立法項目立項論證、立法成本效益分析、社會風險評估和實施後評估等機制；建立社會各界參與立法工作機制，拓展公民有序參與立法途徑，健全立法聽證、專家咨詢論證、公布地方性法規草案和政府規章草案以及公開征求意見、聽取和采納意見情況說明等制度。

　　《綱要》提出，要改進和創新執法方式，堅持管理與服務并重、處罰與疏導結合，推行柔性執法，實現法律效果與社會效果的統一。健全行政執法人員資格管理制度，公開行政執法人員基本信息。推行公開聽證審理方式。要探索實行負面清單管理，支持各類市場主體依法平等進入清單外的領域。

　　關鍵詞

　　公正司法 監督保障

　　人民監督員

　　擴大監督範圍

　　《綱要》提出，要深化量刑規範化和量刑建議制度改革，進一步統一司法裁判尺度。建立以主任檢察官制度為主要内容的檢察官辦案責任制，規範執法辦案權限，完善執法辦案責任體系。要優化人民陪審員和人民監督員選任機制，擴大人民監督員監督範圍。

　　《綱要》同時明确了強化權力監督問責的具體措施，如依法治市在市委統一領導下進行，各級各部門黨委(黨組)書記為第一責任人。要在全市各級黨政機關和國家工作人員中全面推行工作責任制和責任追究制，對違法行政、枉法裁判、濫用職權、失職渎職，以及不按規定受理群衆意見或對群衆意見故意推诿、久拖不決的，要依法依紀追究責任。嚴格執行行政首長問責制。對問責後免職人員重新任職的條件和程序進行規範。

　　關鍵詞

　　全民守法

　　兼職法制副校長

　　中小學100%配備

　　《綱要》提出，要加強基層自治組織的規範化建設，完善村(居)民民主議事決策制度和規則。推進村(社區)民主法治建設，促進村(社區)依法自治。要健全城鄉基層治安防控網絡和聯動工作機制，加快推進戶籍制度及相關配套制度改革，健全流動人口服務管理工作網絡和公共服務體系。

　　同時，《綱要》提出，要把法制教育列入各級黨校、行政學院(校)、社會主義學院(校)和各級各類學校教學計劃并組織實施，做到教材、師資、課時、經費、考試“五落實”，中小學100%配備兼職法制副校長、法制輔導員。

　　今日關注·加強地方立法

　　常州明确提出要緊扣建設現代化國際化大都市的發展目标，加快推動經濟發展方式轉變、保障民生和發展社會事業、生态文明建設、文化發展體制機制創新等重點領域和關鍵環節改革配套立法。

　　地方立法緊扣城市發展目标

　　3大轉變與時俱進

　　轉變1

　　從側重經濟立法向經濟和社會立法并重轉變

　　“以往立法的管理模式為整個社會經濟增長帶來了效率。但随着經濟社會的不斷發展，需要進一步理順市場和政府的關系。”

　　轉變2

　　管理型立法向服務型立法轉變

　　“這實際上是以老百姓的視角，更加關注城市的社會發展，更接地氣，也體現了立法工作的與時俱進。”

　　轉變3

　　從側重實體立法向實體、程序立法并重轉變

　　“以往的立法更加關注權利、義務的規定。而現在，會更加強調程序立法，關注權利、義務如何真正落到實處的問題，這就是程序性立法。”

　　立法規劃科學合理 為立法提出新要求

　　【摘要】 制定科學合理的立法規劃，發揮立法規劃的導向作用。增強立法的針對性和可操作性，開展立法調研和新法實施執法檢查，确保地方性法規和政府規章明确具體、科學規範、切合實際。

　　【解析】 常州堅持制定立法計劃已有多年。

　　今年3月，常州市政府公布了《常州市人民政府2014年度立法工作計劃》。其中有3件拟報送市人大審議的地方性法規草案、4件拟制定的政府規章，24件拟加強調研論證的項目。

　　市人大、市法制辦相關人士認為，《綱要》提出制定科學合理的立法規劃，是立法建設的一個進步，對地方立法提出了新的要求。今後，常州或将在制定立法規劃方面有新的嘗試。

　　轉變立法觀念 适應需求 更關注民生立法

　　【摘要】 推進地方立法從側重經濟立法向經濟和社會立法并重轉變，從管理型立法向服務型立法轉變，從側重實體立法向實體、程序立法并重轉變。

　　【解析】 “近年來，我們在立法項目遴選時，加速制定保護公民、保護弱勢群體權利方面的法規。”市人大相關負責人告訴記者，比如《常州市婦女權益保障條例》《常州市法律援助條例》《常州市就業促進條例》和《常州市職業教育條例》等，都是将民衆權利以法規的形式固定下來，實現法律工具主義向發展權利的轉變。

　　據介紹，從側重經濟立法向經濟社會立法并重轉變，意在做到社會立法與經濟立法的平衡協調，适應科學發展、和諧發展的要求，更加關注有關民生的立法，推進社會立法與經濟立法協調發展。從管理型立法向服務型立法轉變，意在建設服務政府、法治政府、高效政府，地方立法的重點要從管理型轉向服務型，從授權型轉向控權型，加強對權力的監督和制約，加強對權利的保障和救濟。從側重實體立法向實體、程序立法并重轉變，将利于司法公正的實現。

　　重點領域立法 與時俱進 讓立法更“貼身”

　　【摘要】 圍繞我市深入實施“改革創新、轉型升級”總體戰略和“五大興市戰略”，加強推動經濟發展方式轉變、保障民生和發展社會事業、生态文明建設、文化發展體制機制創新等重點領域和關鍵環節改革配套立法。

　　【解析】 地方立法要服務于地方經濟社會發展，必然要與時俱進，貼合地方自身特色，以及經濟社會發展所處的曆史方位。常州商報記者從市人大了解到，近年常州在這一領域已經有所探索，并且取得了喜人的效果。

　　2011年起，常州啟動了環城生态區的立法保護及規劃建設，打造“八十公裡環城綠廊”。此後，針對常州環城生态區缺乏統一的管理體制，違法建設、違法用地和破壞生态環境的行為時有發生等現狀，常州制定了《常州市環城生态區保護條例》。2012年10月，獲市人大常委會高票通過。2013年，常州市人大常委會開展執法檢查時，發現《常州市環城生态區保護條例》的頒布對該區域的保護起到了明顯作用。

　　最近兩年，常州還積極開展重點領域的立法相關工作。2013年，市人大加強與起草部門和市政府法制辦的溝通聯系，做好了《常州市飲用水水源保護條例（草案）》《常州市非機動車管理規定（修訂草案）》和《常州市地名管理規定（修訂草案）》等一系列有本土特色的法規起草督促工作。

　　清理滞後法規 适應社會快速發展 需求變化

　　【摘要】 堅持立、改、廢相結合，适時開展地方性法規和政府規章清理工作，推行政府規章有效期制度，加快修改、廢止不适應改革發展的地方性法規、政府規章，發揮立法對全面深化改革的引領、規範、保障和推動作用。

　　【解析】 随着地方經濟社會的快速發展，社會對地方法律法規的需求在不斷發生變化，一些法律法規會逐漸變得和發展不相适應。《綱要》專門強調應該及時清理滞後法規，市人大、市法制辦有關人士表示，這一規定不僅符合現實需求，也符合法律建設的客觀規律。

　　今年3月21日，市政府法制辦啟動《常州市煙花爆竹燃放安全管理規定》立法修改工作。這就是對于原有法律的評估後的結果。根據評估，修改工作确定了三個方面，首先是煙花爆竹禁放範圍擴大，拟規定本市中心城區内禁止燃放煙花爆竹，中心城區以外地區，區（市）縣人民政府可以根據維護公共安全和公共利益的需要确定燃放煙花爆竹的區域和時段；其次，在禁止燃放煙花爆竹的區域以内禁止任何單位和個人生産、運輸、儲存、銷售煙花爆竹；第三，對于允許銷售的煙花爆竹的品種和規格進行明确規定。

　　專家解析

　　省社科院法學研究所副所長鄭鈜：

　　立法從管理到服務之變

　　是全面深化改革的題中之義

　　以往政府的立法工作以經濟建設為中心，用法律為經濟發展保駕護航。而通過這幾年的實際可以看出，經濟問題往往會延伸到社會問題，比如公衆關注的環境問題等等。而且，雖然以往的立法工作為經濟發展做出了巨大貢獻，但往往老百姓對自己身邊的問題關注得會更加直接。因此，這次的綱要提出經濟和社會立法要并重。這實際上是以老百姓的視角，更加關注城市的社會發展，更接地氣，也體現了立法工作的與時俱進。

　　對于從管理型立法向服務型立法轉變，意義也非常重大。因為，以往立法的管理模式，往往強調通過立法賦予政府管理權力。這樣，為整個社會經濟增長帶來了效率。但随着經濟社會的不斷發展，需要進一步理順市場和政府的關系。李克強總理提出，要更好地發揮政府作用，逐步建立各級政府的權力清單。這樣就意味着權力清單以外的事情要充分發揮市場的作用，政府需要做好服務。因此，在立法工作上管理到服務的轉變，其實也是全面深化改革的題中之義。可以看得出來，這樣服務型的立法，也是全面深化改革的前提。

　　江苏大學法學教授徐繼敏：

　　強調程序立法

　　就是關注權利、義務如何落實

　　社會領域的立法更多，會直接解決老百姓關注的諸多問題。例如，如何促進教育事業的健康發展，如何促進基層社區的建設等等。偏重經濟立法，是解決市場和政府的關系。而更加強調了社會立法，則是調解社會關系、社會生活的立法，理順社會和政府的關系。

　　實體立法向實體、程序立法并重的轉變方面，以往的立法更加關注權利、義務的規定。而現在，會更加強調程序立法，關注權利、義務如何真正落到實處的問題，這就是程序性立法。因此，這其實是依法治市具體落實的問題，不但要科學立法，還要關注法律的具體實施。

　　部門在行動

　　市衛生局：公開行政權運行機制

　　“依法治市是常州市全面深化改革的保障，是打造西部經濟核心增長極的需要，也是維護社會和諧穩定的需要。”昨日，市衛生局相關負責人向常州商報記者表示，目前，該局正根據部門職能制定“依法治市”的相關方案，市衛生局将以行業管理為抓手，依法公開行政權運行機制，以行政許可、日常監管、專項整治為重點，采取規範、整治、取締、打擊等手段，落實依法治市工作。

　　市環保局：探索設立環保警察

　　市環保局相關負責人介紹，今年将起草《常州市環境保護條例》《常州市大氣污染防治條例》《常州市排污許可證管理辦法》，出台《常州市機動車排氣污染防治辦法》。此外，常州市正探索設立環保警察，“環保警察可能會由公安部門和環保部門一起來組建，就跟現在的森林公安和公安地鐵分局類似”。